§ 4.1. СЕТЕВЫЕ КОММУНИКАЦИИ, КОНЦЕПЦИЯ ЭЛЕКТРОННОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА И ИДЕАЛЫ ЭЛЕКТРОННОЙ ДЕМОКРАТИИ

Бурное развитие сетевых технологий привело к возникновению идеи создания на базе Интернета и других современных информационных технологий электронного правительства или правительства, снабженного электронным интерфейсом [Демпси]. При этом необходимо отметить, что идея использования телекоммуникационных средств в целях государственного управления имеет долгую историю. Так, например, в 70-х гг. в США в штате Огайо, округ Колумбус, был проведен эксперимент, суть которого состояла в том, что во всех домах была установлена интерактивная телематическая система. «В результате возникло «электронное общегородское собрание», где граждане могли наблюдать (и при желании активно обсуждать, а также выражать свое мнение через мгновенное кнопочное голосование) заседание плановой комиссии местной администрации» [Васильева, Том 1, с. 73].

Попытки создания подобных систем на основе различных телекоммуникационных средств регулярно предпринимались в промышленно развитых странах. Однако, именно Интернет оказался наиболее удобным и, что немаловажно, дешевым средством, при помощи которого идеи электронного правительства перешли из области умозрительных концепций и пилотных проектов в область широкомасштабной реализации. Эта идея оказалась чрезвычайно популярной не только в среде интеллектуалов, но и в широких массах демократической общественности. Кроме того, некоторые страны с авторитарными политическими режимами также предприняли действия в этом направлении. Начиная с середины 90-х годов, государства многих стран мира озабочены разработкой и реализацией многочисленных программ по созданию и развитию электронных правительств [Василенко В. И., Василенко Л. А.; Дрожжинов, Штрик; Кристальный, Травкин; Совершенствование государственного управления на основе его реорганизации и информатизации; Шляхтина].

В основе идеи электронного правительства находится представление о государстве как институте, призванном эффективно удовлетворять насущные потребности общества [Сморгунов; Street, 1997]. Интернет, по мнению большинства ученых, позволяет радикально повысить эффективность государственной машины, как в скорости обслуживания, так и в ее цене. По мнению В. И. Дрожжинова, «суть электронного правительства состоит в использовании виртуального пространства для совершенствования моделей оказания услуг и повышения эффективности функционирования органов власти и государственных учреждений» [Совершенствование государственного управления на основе его реорганизации и информатизации]. Среди основных причин неэффективности государственных органов власти наиболее часто встречаются следующие:

- Рост совокупной занятости и расходов на заработную плату в государственном секторе.

- Неэффективность денежных стимулов, слабая мотивация труда госслужащих.

- Протекционизм (патронаж).

- Коррупция и низкий уровень общественного доверия к госчиновникам.

- Неспособность госаппарата реагировать на изменения в обществе приоритетов.

- Операционная неэффективность госаппарата и низкое качество государственных услуг.

- Нехватка квалифицированного персонала в регионах с ограниченными человеческими ресурсами [Дрожжинов, 2002].

Применение информационных технологий в государственном управлении проходит, согласно данным Отделения государственной экономики и управления ООН и Американского общества государственного управления, пять этапов.

1. Начальное присутствие. Этот этап связан с выходом правительственных агентств в электронные сетевые структуры. На этом этапе правительства имеют один или несколько сайтов, которые выполняют информационную роль. Эти сайты информируют граждан о составе правительства, его министрах, агентствах, чиновниках и т.д. Размещается также информация о телефонах, адресах, часах приема и т.д. На сайтах можно обнаружить и «обратную связь» в виде информирования о наиболее часто задаваемых вопросах.

2. Расширенное присутствие. На этом этапе пользователям удается получать специализированную и постоянно обновляемую информацию через множество правительственных сайтов. Здесь есть возможность получать правительственные публикации, юридические документы, новостную информацию. Число правительственных агентств в сети увеличивается, и возможна связь с каждым из них. Появляются информация об электронных адресах, поисковые системы, возможность послать комментарий или совет.

3. Интерактивное взаимодействие. Этап характеризуется интенсификацией возможности взаимодействия между гражданами и правительственными структурами, поставляющими услуги населению. Национальный правительственный вэб-сайт часто действует в виде портала, прямо связывающего пользователя с министрами, департаментами и агентствами. Взаимодействие между гражданами и провайдерами услуг позволяет пользователям сети напрямую иметь доступ к информации, соответствующей их конкретным потребностям и интересам. Пользователь может получать специализированные данные, загружать различные формы и бланки или подписывать их через сеть, назначать встречи с чиновниками, участвовать в электронных собраниях. Здесь появляются сайты безопасности и пароли для пользователей.

4. Проведение транзакций. Данный этап включает возможности для пользователя получать через сеть документы и осуществлять сделки. Граждане могут получать визы, паспорта, свидетельства о рождении и смерти, лицензии, разрешения и другие трансакционные услуги. Правительственный вэб-сайт является порталом, содержащим прямой доступ граждан к правительственным подразделениям и услугам. Подобные порталы скорее ориентированы на нужды и приоритеты граждан, чем на правительственные функции и структуры. Граждане могут также платить налоги и осуществлять другие платы через сеть (за парковку, регистрацию автомобилей и т.д.). В это время начинает признаваться электронная подпись.

5. Бесшовное взаимодействие. Этап выделяется тем, что позволяет правительству осуществлять все услуги и связи через правительственный портал, а пользователю сети позволяет немедленно получать любую услугу. Отмечается, что здесь границы между правительственными подразделениями очень подвижны, что позволяет говорить о новом качестве правительства и организации его деятельности и функционирования чиновничества, подобно «виртуальному государству» и соответствующей «виртуальной бюрократии», «бюрократии системного уровня» [Совершенствование государственного управления на основе его реорганизации и информатизации].

Политическая коммуникация в рамках концепции «электронного правительства» имеет несколько важнейших направлений:

- G2G («government-to-government») или обмен информацией между различными государственными службами, подразделениями и ведомствами;

- G2B («government-to-business»), то есть коммуникация государственных служб с коммерческими и общественными структурами;

- G2C («government-to-citizen») – взаимоотношения между гражданами и государством.

В соответствии с этими направлениями исследователи выделяют значительные преимущества у «электронных правительств» перед традиционными (табл. 8) [Дрожжинов, Штрик]. Практическими шагами в этой области с большим или меньшим успехом отметились большинство стран мира. В качестве хорошего примера рассмотрим опыт Соединенных Штатов. «Правительство США сделало развитие национальной информационной инфраструктуры (НИИ) приоритетом своей политики. Наиболее известной инициативой, реализуемой в США с 1993 г., является «Национальная информационная инфраструктура: план для действий» [Мелюхин, с. 34]. В 1996 году был принят закон «О свободе информации», в котором подробно расписаны обязанности государственных учреждений по предоставлению гражданам информации с использованием Интернета [Электронное правительство, с. 6]. В 2003 году был введен в действие закон «Об ограничениях спама».

Возможности использования сети Интернет в практике органов государственной власти за рубежом многообразны:

- В Сингапуре на одном интернет-портале собрано 150 государственных служб.

- Ежегодно в ОАЭ через Интернет проводиться 8 000 таможенных операций

- Бразильцы голосуют с помощью электроники на выборах в центральные и местные органы власти.

- Федеральное правительство США ежегодно совершает в Интернете 4 млн. сделок по закупке товаров и услуг на сумму более 17 млрд. долларов.

- 2 млрд. ежегодных страховых исков во Франции обрабатываются с помощью компьютерных сетей.

• 75% австралийцев платят подоходный налог через Интернет [Акопов; Холмс].

Т а б л и ц а 8. Преимущества электронизации деятельности правительства

Важнейшей проблемой на пути реализации концепции «электронного правительства» была признана проблема «цифрового разрыва» между гражданами [Norris, 2001]. Дело в том, что отсутствие у гражданина доступа в Интернет автоматически делает его политическим аутсайдером, поскольку он лишается возможности своевременно получать политическую информацию или участвовать в голосовании. Данная проблема особенно актуальна для развивающихся стран. Существуют исследования, которые показывают, что в развивающихся странах «новые технологии лишь расширяют разрыв между богатыми и бедными» [Харрис, c. 416]. Но даже в такой высокоразвитой стране как Швейцария, как показывает недавнее исследование, с 1997 по 2000 год разрыв между теми, кто имеет доступ в Интернет, и теми, кто не имеет, расширился. Более того, обнаруживается, что существует серьезный разрыв по уровню использования Интернета между образованными и необразованными пользователями: «Более образованные люди используют Интернет более активно, и их сетевая активность направлена, в основном, на получение информации, в то время как менее образованные пользователи меньше времени тратят на Интернет, и их сетевая активность имеет развлекательную направленность» [Bonfadelli, p. 65]. Озабоченность теоретиков «электронного правительства» проблемами цифрового неравенства и информационной бедности имела настолько очевидные последствия, что была признана в качестве одной из центральных проблем современности, носящих глобальный характер [Murdock]. В 2000 году главы государств «Большой восьмерки» подписали «Окинавскую Хартию глобального информационного общества».

Первые плоды реализации идеи электронного правительства породили в широких кругах общественности представление о том, что конечным результатом внедрения «электронного правительства» является эволюция современной представительской демократии в систему «электронной демократии» [Abramson, Arterton, Orren; Adonis, Mulgan; Grossman; Masuda; Rheingold]. Неоднозначность, обозначаемого термином электронная демократия, явления породила различные варианты его трактовки и оживленную полемику между представителями разных подходов [Белинис; Бондаренко, 2003; Бондаренко, Социальные мифы «электронной демократии», 2004]. Электронная демократия, в нашем понимании, – это такая «демократическая политическая система, в которой компьютеры и компьютерные сети используются для выполнения важнейших функций демократического процесса, таких, как распространение информации и коммуникация, объединение интересов граждан и принятие решений (путем совещания и голосования)» [Вершинин, 2003, с. 116].

Теоретические основы концепции электронной демократии разрабатывались целым рядом известных ученых. Одним из самых известных считается И. Масуда, который сформулировал идею о формировании демократии участия на основе информационных технологий и этике совместного использования информации. Согласно И. Масуды, массовое производство информации и знаний усиливает роль регулятивной деятельности людей, в ходе которой устанавливаются и контролируются необходимые в общественном развитии социальные связи, соединяющие воедино людей, вещи и символические объекты. При этом возрастает значение как коммуникационной деятельности, так и социального управления. Если в индустриальном обществе наиболее прогрессивной формой правления была представительная демократия, то в информационном – демократия участия (participatory democracy). Как пишет И. Масуда: «Это будет политика участия граждан, политика, при которой управление будет осуществляться самими гражданами» [Masuda, p. 10]. Ему удалось выделить шесть базисных принципов демократии участия в информационном обществе:

1. Все граждане, или, по крайней мере, как можно большее их число, должны участвовать в процессах принятия решений.

2. Синергия (добровольное участие в решении общих проблем) и взаимопомощь (готовность жертвовать своими интересами) как основа выработки политических решений.

3. Доступность широким массам населения всей необходимой информации для обоснованного принятия политических решений.

4. Полученная выгода и доходы должны распределяться между всеми гражданами.

5. Решение политических вопросов следует искать путем убеждения и достижения общего согласия.

6. Принятое решение должно реализовываться путем совместных действий, сотрудничества всех граждан [Воронина, с. 72].

Таким образом, сформируется гражданское общество нового типа, в котором радикально трансформируется право человека на личную тайну. По мнению И. Масуды, в недалеком будущем станет возможной ситуация, когда «файлы с персональными данными окажутся открытыми в максимально возможной степени; это позволит всем людям совместно использовать персональные файлы друг друга» [Masuda, p. 95]. Отметим, что, не смотря на общую утопичность его концепции, положение о праве свободного доступа граждан к государственной информации в современных развитых демократиях получило повсеместное распространение и закреплено в законодательстве.

Современные концепции электронной демократии можно разбить на два больших направления – прямой демократии и коммунитарной демократии [Туронок]. Представители первого направления в целом следуют курсом, намеченным И. Масудой, развивая идеи прямой демократии. Так, например, по мнению Л. Гроссмана, внедрение новых информационных технологий способно привести к формированию третьей, после античной и представительской, великой эпохи демократии. Согласно наблюдениям Л. Гроссмана, «наибольшие потери в сегодняшнем процессе реструктуризации и возрождения общественного влияния несут традиционные институты, служившие основными посредниками между государством и его гражданами, - политические партии, профсоюзы, гражданские ассоциации, и даже традиционные СМИ» [Grossman, p. 16]. Таким образом, по мнению Л. Гроссмана высокую вероятность реализации приобретает утраченный идеал античной демократии, когда все граждане полиса принимали постоянное участие в политике.

По мнению Б. Барбера демократия участия, которая придет при помощи новых информационных технологий на смену представительной, отменит представительство политических профессионалов, а также правление экспертов и бюрократов [Barber, 2003]. В новаторской работе Э. Коррадо и Ч. Фаерстона рассматриваются проблемы использования компьютерных сетей в качестве интерфейса для проведения выборов и референдумов. По мнению этих авторов, Интернет способен обеспечить прямое общение граждан и государства, хотя это и сопряжено с определенными проблемами технического свойства и обеспечения безопасности [Corrado, Firestone]. Отметим, что в США уже имели место ограниченные эксперименты по проведению онлайн голосований на выборах, а в Эстонии граждане, начиная с 2005 года, имеют полное право голосовать через Интернет на выборах органов местного самоуправления.

Среди представителей коммунитарного подхода концепции электронной демократии следует назвать имена А. Этциони и Х. Рейнгольда. По мнению представителей данного подхода, Интернет стал удобным местом встреч для различных групп по интересам, профессиональных сообществ, потребительских ассоциаций и т.п. Интернет-сообщества возникают вокруг определенных электронных ресурсов и эксплуатируют естественное стремление людей к общению с единомышленниками.

Отличительными особенностями интернет-сообществ считаются:

- регулярная посещаемость достаточно стабильными аудиториями сетевого ресурса, вокруг которого создается сообщество;

- наличие обратной связи благодаря интерактивным возможностям ресурса;

- создание собственной субкультуры, со всеми обязательными атрибутами: иерархией, этическими и поведенческими нормами, ролевыми играми, совместным участием в online/offline мероприятиях [Герасимюк, с. 27].

А. Этциони разработал концепцию теледемократии, согласно которой будущее современной демократии опирается на развитие дистанционных средств массовой коммуникации. При этом он настаивал на том, что основа будущего демократического устройства должна находиться не в руках профессиональных политиков, а в руках общин [Etzioni]. Сетевые общества в отличие от традиционных иерархических властных отношений построены на иных принципах политического управления. Им присущи:

- Независимость членов сети;

- Множественность лидеров;

- Добровольность связей;

- Объединяющая цель;

- Множественность уровней взаимодействия [Семенов].

Х. Рейнгольд, другой ведущий популяризатор темы Интернета и политики, называет Сеть «великим уравнителем», способным «выровнять баланс власти между гражданами и политическими баронами» [Цит. по: Туронок, с. 56]. В наиболее экстремальной форме сторонники концепции «электронной демократии» рисуют картины самоуправления граждан посредством электронных опросов общественного мнения, без всякого участия профессиональных политических коммуникаторов, представителей, посредников и т.п. При этом, по мысли сторонников электронной демократии, Интернет оказывает активизирующее влияние на развитие публичной сферы, делая политическую информацию доступной каждому гражданину.

Аргументы сторонников электронной демократии достаточно очевидны. Однако они, на наш взгляд, не выдерживают никакой критики. Гипотеза о том, что Интернет сам по себе способен вызвать демократизацию авторитарных режимах, не нашел подтверждения на практике. Как пишут некоторые исследователи, «авторитарные государства сталкиваются с большими трудностями, пытаясь контролировать доступ своих граждан к всемирной сети» [Обзор журнала «Интернационале политик», с. 159]. Однако, например, Китай достаточно успешно справляется с демократизирующим влиянием Интернета как при помощи административных, так и при помощи технических средств [Chase, Mulvenon].

Более того, концепция электронной демократии не нашла подтверждения в практике демократических режимов. И, прежде всего, потому, что в демократических государствах существует широкая сеть общественных посредников, не заинтересованных в уменьшении своего влияния. Это политические партии, общественные организации, средства массовой информации и другие структуры гражданского общества. Все они, как показывает практика, не только не потеряли своего значения в новых условиях, но наоборот, с большим размахом используют Интернет и другие сетевые технологии не только во время выборов, как в периоды наиболее интенсивной политической коммуникации, но и в своей повседневной деятельности. Таким образом, тезис сторонников электронной демократии об уменьшении роли общественно-политических организаций гражданского общества не подтвердился на практике.

По мнению Р. Девиса, вполне вероятно, что «традиционные группы интересов смогут остаться основными игроками политической жизни и в интернетовскую эпоху» [Девис, с. 138]. Вместо отмирания политических посредников, прогнозируемого радикальными сторонниками концепции электронной демократии, группы интересов весьма быстро приобщили своих последователей к электронным коммуникациям. Значение политических посредников в условиях колоссального роста количества политической информации не может падать, поскольку именно они становятся авторитетными экспертами, на мнение которых полагаются широкие круги общественности [Там же, с. 138].

Примерно такой же точки зрения придерживается немецкий политолог О. Яррен, считающий, что сообщества, возникающие на чисто виртуальной основе, не являются прочным основанием для социального взаимодействия. Информация – это не только данные, но и их анализ, который воспринимается разными людьми по-разному и к тому же сильно зависит от социального контекста. Таким образом, «процесс получения информации одновременно и индивидуален, и социален… Люди, общаясь, хотят создать, реально или символически, сообщество и стремятся к взаимопониманию. По этой причине им приходится ограничивать свои стремления к индивидуализации…» [Яррен, с. 129] Интернет-коммуникации, по О. Яррену, способны поддерживать эффективное общение в реальных организациях, но переход виртуального сообщества в реальное крайне затруднен. Таким образом, основания для создания коммунитарных демократий на основе интернет-сообществ оказываются достаточно шаткими.

Идея «электронной демократии», как формы прямой демократии на основе новых информационных технологий, подверглась достаточно аргументированной критике и с позиций институционализма. Так, по мнению американского профессора Р. Склова, поскольку любые технологии являются такими же социальными структурами, как и социальные институты, постольку необходимо учитывать их влияние на демократическую форму политической системы. Основой демократии являются локальные общины, в которых имеется дискуссия по общественно значимым вопросам. Р. Склов считает, что «виртуальная реальность не способна вытеснить локальные общины в качестве основы демократии. Интернет скорее способствует глобальным общественным организациям» [Sclove]. Национальные государства постепенно теряют суверенитет в пользу наднациональных образований.

В этой проблеме сходятся две противоположные тенденции: «с одной стороны, переплетение современных обществ, связанное с глобализацией, подрывает механизмы демократического контроля национального государства. С другой стороны, новые технологии электронной коммуникации открывают индивидам и группам столь широкий доступ к информации, что это все больше и больше осложняет дальнейшее существование авторитарных политических режимов» [Вершинин, с. 82]. Адекватным выходом из этой ситуации, на наш взгляд, является глобальная кооперация национальных государств на демократической основе. Таким образом, «новое государство информационной эпохи являет собой новый тип сетевого государства, основанного на сети политических институтов и органов принятия решений национального, регионального, местного и локального уровней, неизбежное взаимодействие которых трансформирует принятие решений в бесконечные переговоры между ними» [Кастельс, Киселева, c. 25].

Итак, демократия участия требует активной политической позиции от подавляющего большинства граждан, что на самом деле противоречит основной тенденции современности, а именно – падению политической активности граждан. Легкость получения политической информации и выражения своего мнения при помощи новых информационных технологий парадоксальным образом не только не стимулирует граждан к активной политической жизни, но, в некотором смысле, скорее наоборот – отпугивает их. Политическое и политологическое сообщества демократических стран уже давно отметило данную тенденцию, приводящую к размыванию формальной легитимности демократических режимов. Так, например, как можно считать политическую систему Соединенных Штатов демократической, если на протяжении уже нескольких десятилетий в выборах участвует меньше половины граждан? [Janda, Berry, Goldman, p. 179].

Отмеченный нами парадокс, заключающийся в тенденции одновременного увеличения информационно-коммуникативных возможностей общества и падением интереса к политике, стал отправной точкой для начала размышлений современного американского политолога В. Ноймана [Neuman]. С одной стороны, современные средства массовой коммуникации предоставляют гражданам невиданные прежде возможности получения политической информации. С другой стороны, в период с 1959 по 1979 гг. недоверие американцев к политике выросло с 20% до 70% [Ibid., p. 144]. В то же самое время «уровень участия граждан в выборах за послевоенный период упал до 38% в 1986 г.» [Васильева, с. 75]. Таким образом, если считать процент фактически голосующих избирателей критерием демократизма политической системы, то, современную американскую политическую систему едва ли можно считать демократичной. Согласно выводам В. Ноймана, улучшение информированности граждан не приводит к автоматическому росту политического участия, а основная причина падения интереса к политике и общего ее негативного восприятия кроется в стиле современной журналистики, которая в первую очередь раскрывает негативные стороны политики и политической деятельности [Media Power, Professional and Policies; Media Scandals: Morality and Desire in the Popular Culture Marketplace].

Американские ученые К. Хилл и Дж. Хьюз отмечают, что «...Интернет не меняет людей, он просто позволяет им делать то же самое по-другому… Вопреки утопическим представлениям, Интернет, вряд ли превратит незаинтересованных, неинформированных, безразличных граждан в заинтересованных, информированных и активных киберграждан...» [Hill, Hughes, p.157]. Более того, согласно их мнению, развитие информационных технологий может способствовать росту политической пассивности, поскольку коммерциализация сетевых СМИ приводит к превалированию развлекательных ресурсов.

Об этом же пишет другой классик американской политической науки Р. Даль: «…в развитых странах социальная и техническая основа коммуникаций претерпела радикальные и небывалые изменения: появились телефон, радио, телевидение (в том числе и интерактивное), факс, Интернет, опросы общественного мнения, проводимые сразу же после того или иного события, фокус-группы и т.п. В связи с относительной дешевизной средств коммуникации информация (причем любого уровня сложности), имеющая отношение к политическим вопросам, стала не просто доступна, но и многократно увеличилась в объеме. Впрочем, этот резко выросший объем информации не обязательно должен привести к большей компетентности или к лучшему, более глубокому осмыслению происходящих событий: масштаб, сложность, огромное количество информации – все это предъявляет еще большие требования к способностям среднего гражданина» [Даль, с. 178-179].

Кроме того, очевидно, что внедрение новых интернет-технологий в первую очередь выгодно коммерческим структурам, получающим заказы на техническую модернизацию работы государственных органов. Так, например, Б. Гейтс в своих книгах не жалеет красок для показа преимуществ новых технологий [Гейтс, 1996; Гейтс, 2007]. В информационном обществе возникает насущная потребность в электронных правительствах, способных справиться с глобальными экономическими проблемами. Таким образом, нельзя не учитывать тот факт, что задача создания электронного правительства поставлена не столько «простыми гражданами», сколько «бизнес сообществом». При этом условия информационного общества требуют не просто автоматизации существующих процессов государственного управления, но их перестройки на основе интересов конкретных граждан, групп интересов и общества в целом. Проекты прямой электронной демократии на данный момент не имеют серьезной поддержки и со стороны бизнес сообщества.

Британский ученый Дж. Стрит приходит почти к тем же выводам. Согласно его мнению демократия не сводится к простому подсчету голосов на основе применения более изощренной технологии голосования. Электронная демократия не соответствует демократическому идеалу, поскольку уравнивает политическое участие с пассивной покупкой товаров при помощи телевизионного или онлайн магазина. Вместо активного участия в политических движениях и коллективного обсуждения политических проблем, граждане «электронной демократии» замыкаются в частном мирке политических представлений, формируемых электронными средствами массовой информации [Street, 1997]. Таким образом, концепции «электронной демократии» содержат в себе значительные противоречия и подвергаются обоснованной критике. По этой причине в общественно-политической и научной литературе в последнее время доминирует концепция «электронного правительства», ставшая основой для проведения реформ в сфере государственного управления на основе электронных коммуникаций.