§ 4.2. УПРАВЛЕНИЕ СЕТЕВЫМИ КОММУНИКАЦИЯМИ КАК ЗАДАЧА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ

Данные о том, когда отечественные органы государственной власти впервые задействовали Интернет в своей деятельности, у разных исследователей расходятся. Наиболее распространенной является мнение о том, что «впервые об Интернете как инструменте политической власти в России стало известно после знаменитой пресс-конференции Б. Ельцина» 12 мая 1998 года [Белкин, Воронин, Устименко, с. 21]. Некоторые другие авторы упоминают о том, что, начиная с 1996 года, ведутся работы по созданию российского сегмента сети Интернет для органов государственной власти Российской Федерации – Russian Government Internet Network (сеть RGIN)» [Василенко В. И., Василенко Л. А., с. 57]. Другие источники говорят об успешном эксперименте по внедрению элементов электронного правительства на федеральном уровне в том же 1996 году. Тогда была создана ежедневная система предоставления всей официальной документации Федеральной комиссии по ценным бумагам на ее вэб-сайт [Песков, 2002]. Тем не менее, проведение интернет-конференций государственными деятелями стало одной из самых известных форм политической коммуникации в российском Интернете и провозвестником использования сетевых политических коммуникаций в нашей стране.

Напомним, что инициатива проведения первой интернет-конференции с Б. Н. Ельциным принадлежала компании MSNBC, а обеспечение технической части было поручено ФАПСИ. В ходе конференции Б. Ельцину было задано около 3000 вопросов, из которых только на 14 были получены ответы. Пресс-конференция широко освещалась в прессе и электронных СМИ. Вместе с этим, в кругах интернет-пользователей мнение о самой конференции было достаточно противоречивым. Как пишет Д. Иванов, «высказывалось даже мнение, что общение Ельцина с пользователями Интернета – профанация, так как президент не смотрел в монитор, а отвечал на заданные по телефону вопросы [Иванов, Пресс-конференции в Интернете].

Полезное начинание президента Б. Ельцина было в том же году подхвачено и другими государственными чиновниками: С. Кириенко и Ю. Лужковым [Чеснаков, с. 68]. 6 марта 2001 г. интернет-конференцию провел новый президент В. Путин, который затем неоднократно прибегал к этому методу коммуникации с широкой общественностью. Первая интернет-конференция В. Путина длилась около часа. В ходе ее было задано порядка 20 тысяч вопросов, касающихся различных сторон современной российской политики, некоторых аспектов личной жизни президента. В. В. Путин ответил только на 20 вопросов, но оценил акцию как «очень перспективную форму общения». Очевидно, что подобные интернет-конференции выполняют функцию «живой» обратной связи политика с аудиторией. Кроме того, они позволяют снять с общения налет официальности [Комаровский, Мараховская, c. 10]. Вслед за государственными лицами федерального уровня новая форма политической коммуникации стала активно использоваться и на региональном уровне.

Кроме интернет-конференций, представители государственной власти проводят и встречи с представителями интернет-сообщества в режиме офлайн. Так, например, 28 декабря 1999г. состоялась встреча В. В. Путина с представителями российского интернет-сообщества, приуроченная к открытию сайта правительства Российской Федерации, на котором была размещена программная статья премьер-министра «Россия на рубеже тысячелетий». Отставка Ельцина спустя три дня после встречи и ранний старт избирательной кампании дали в дальнейшем повод трактовать это событие как предвыборное мероприятие. Действительно, встреча стала для Путина весьма удачным имиджевым ходом, однако следует отметить, что она готовилась заранее, с начала ноября 1999 года. К участию в данном мероприятии были привлечены ряд министров, а также видные представители интернет-сообщества. В результате встречи с представителями интернет-сообщества, открытия сайта правительства и публикации в Интернете программного текста, В. В. Путин сразу стал восприниматься как политик, не чуждый новых технологий и лично гарантирующий свободное развитие российского сегмента всемирной Сети [Иванов, Политический PR в Интернете: российские реалии].

На рубеже тысячелетий практически все органы государственной власти федерального уровня обзавелись собственными интернет-представительствами. В декабре 1999 года был открыт официальный сайт Правительства Российской Федерации и многофункциональный портал «Официальная Россия» (www.gov.ru), который входит в 100 наиболее часто «цитируемых» сайтов Рунета — ссылки на него установлены на 1400 сайтах [Кулик, c. 92]. Таким образом, в государственных структурах некоторое воплощение получила идея создания интернет-порталов как «единой точки входа» пользователей, интересующихся политической тематикой. Государственные интернет-порталы призваны «решить целый комплекс политических, правовых, организационных, административных, научно-прикладных и технологических вопросов» [Павлютенкова, 2000]. С другой стороны, в том же 1999 году личные страницы в Интернете имели лишь 18 депутатов Государственной Думы [Белкин, Воронин, Устименко, с. 23]. Среди государственных сайтов в первую очередь следует отметить сайт Президента Российской Федерации (www.kremlin.ru), сочетающий как новейшие технологии программирования, так и грамотное информационное наполнение. Президенту РФ В. В. Путину также принадлежит первенство в создании специализированного сайта для школьников (www.uznay-presidenta.ru).

Идея создания электронного правительства в России постепенно набирала вес. В начале 2001 года «по инициативе Департамента правительственной информации аппарата Правительства Российской Федерации был создан специализированный сайт http://www.e-government.ru» [Иванов, Об особенностях реализации функции социального управления в Интернете]. Однако, создание и развитие интернет-сайтов органов государственной власти в России проходит не всегда гладко. Так, например, «создание сервиса Министерства РФ по налогам и сборам скорее выглядит изощренным издевательством над налогоплательщиками. Скачивание программного обеспечения, заполнение и распечатка бланка налоговой декларации приводила к тому, что «продвинутый» налогоплательщик заполнял бланк заново вручную с калькулятором в коридорах Министерства» [Песков, 2002]. Очевидно, что внедрение «сырых» интернет-решений подрывает доверие к новому средству коммуникации. Несмотря на то, что все федеральные структуры имеют собственные сайты, уровень дизайна и навигации на сайтах нельзя назвать высоким и отвечающим современным требованиям; «самой большой проблемой веб-сайтов федеральных министерств является низкая частота обновления информации» [Готовность России к информационному обществу, с. 79].

Многие отечественные исследователи дают неутешительную характеристику современному состоянию использования возможностей Интернета государственными политическими структурами России: представленная в сайтах властных структур информация строго дозирована и скупа. «Создается впечатление, что за этой информацией властные структуры не хотят видеть своих граждан, своих избирателей, не интересуются их интересами, не рассказывают о реализации своих предвыборных программ, действуют в режиме политической самодостаточности. Информация социально-политических сил в Интернете – это своеобразное отражение современной политической системы России, демократической по формальным признакам, но не являющейся таковой по существу» [Белкин, Воронин, Устименко, с. 22].

Развитие современных информационных технологий в России поставило перед российскими властными структурами задачу законодательного регулирования этой динамичной сферы. В 1999 году по инициативе Государственного комитета Российской Федерации по связи и информатизации и Комитета Государственной Думы по информационной политике и связи была принята «Концепция формирования информационного общества в России». Концепция была одобрена решением Государственной комиссии по информатизации при Государственном комитете Российской Федерации по связи и информатизации 28 мая 1999 года. Одним из базовых положений данной концепции является констатация центральной роли государства в процессе перехода России к информационному обществу. Идеологическая подоплека российского пути к информационному обществу сводится к категорическому императиву: «переход к информационному обществу должен быть управляемым» [Развитие информационного общества в России. Том 1, с. 5].

В развитие данной концепции 23 июня 2000 года была принята «Доктрина информационной безопасности Российской Федерации» [Развитие информационного общества в России, Том 2, с. 26-62]. В данной доктрине констатируется неудовлетворительное положение в области обеспечения информационной безопасности. Особенно отмечается размытость информационного пространства. Следует признать, что для решения этой проблемы были предприняты серьезные действия, которые после 2000 года привели к формированию устойчивой медиа-политической системы, основанной на доминировании в информационном пространстве государственных средств массовой информации. В 2002 году был принят закон «Об электронной цифровой подписи», который стал очень важной вехой в законодательном регулировании электронной торговли. Данный закон стал хорошим импульсом для развития Интернета в России, и, таким образом, косвенно повлиял на развитие политической коммуникации в Рунете.

К недостаткам законодательного регулирования Интернета следует отнести отсутствие закона, запрещающего или ограничивающего рассылки рекламной информации по электронной почте. Подобный закон уже был приняты в США. Убытки российских интернет-пользователей от спама составляют десятки миллионов долларов, в то время как доходы спамеров на порядок ниже. Поэтому неудивительно, что даже сотрудники Управления информационной безопасности Аппарата Совета Безопасности Российской Федерации признают, что «противоречивость и неразвитость правового регулирования общественных отношений в информационной сфере приводят к серьезным негативным последствиям» [Развитие информационного общества в России. Том 1, c. 60].

В 2002 году была принята Федеральная целевая программ «Электронная Россия», рассчитанная на период 2002-2020 гг. В рамках этой программы подавляющее большинство государственных структур власти федерального уровня на сегодняшний день обзавелись собственными сайтами. «Целью программы является создание условий для развития демократии, повышение эффективности функционирования экономики, государственного управления и местного самоуправления за счет внедрения и массового распространения информационных и коммуникационных технологий, обеспечения прав на свободный поиск, получение, передачу, производство и распространение информации, расширения подготовки специалистов по информационным и коммуникационным технологиям и квалифицированных пользователей» [Шадрин, с. 59]. По мнению А. И. Соловьева, принятие в 2002 г. целевой федеральной программы «Электронная Россия» стало «качественным показателем изменения отношения государства к проблемам информационной сферы» [Политические коммуникации, с. 225].

Не оспаривая в целом положительные результаты принятия этой программы, укажем некоторые негативные аспекты ее внедрения. Предполагаемые затраты на фоне инфраструктурной неразвитости России, особенно в сельской местности, крайне незначительны. Кроме того, данная программа распыляет ресурсы по всей стране, не учитывая того обстоятельства, что существуют диспропорции в развитии регионов. Самая же главная проблема данной программы совершенно обоснованно указывается известным российским специалистом Ю. А. Нисневичем: «даже достаточно успешная реализация федеральной целевой программы… не обеспечит полномасштабного перехода от традиционного правительства к полностью электронному и в 2010 году Россия, по-прежнему, будет находиться в состоянии догоняющего развития…» [Политическая коммуникация в постсоветской России, с. 233] Относительно долгий срок реализации программы не позволит России сделать стремительный рывок и догнать передовые в информационном отношении страны.

Следует признать, что «в настоящее время внедрение этих технологий по-прежнему сдерживается проблемой стимулов — недостаточной заинтересованностью органов управления в их использовании» [Шадрин, с. 59]. Более того, в правительственных структурах существует серьезное противостояние между различными ведомствами, ответственными за реализацию «Электронной России». Речь идет о противостоянии Минэкономразвития во главе с Г. Грефом и Мининформсвязи под руководством Л. Реймана, которые длительное время занимались «перетягиванием» этой программы под свое руководство [Дрожжинов, 2005].

Органы власти субъектов Российской федерации по примеру ФЦП «Электронная Россия» также взялись за разработку и реализацию собственных программ. В первую очередь следует отметить результаты деятельности в этом направлении столичных органов власти. Любопытным фактом является то, что реальные шаги Московского правительства и Московской городской Думы по разработке и реализации программы внедрения новых информационных технологий в деятельность городских органов власти относятся к началу 1998 года. Как уже отмечалось в первом параграфе второй главы, именно к этому времени относятся первые серьезные попытки использования Интернета в качестве средства политической коммуникации в рамках политического процесса. В течение 1998-1999 годов в Москве активно работал Общественный экспертный совет по направлению «Информация, информатизация, связь, телекоммуникации и телевидение». В 1999 году была подготовлена «Концепция движения Москвы к информационному обществу», которая была утверждена мэром 20 июля 2001 года [Развитие информационного общества в России, с. 126]. Анализируя данную концепцию, следует отметить, что и в ней постулируется главенствующая роль органов государственной власти. Логическим продолжением «Концепция движения Москвы к информационному обществу» стало принятие программы «Электронная Москва» в 2003 г.

Тем не менее, даже принятие данной программы не позволило Москве выглядеть достойно на мировом уровне. Москва – наиболее «продвинутый» в области информационных технологий субъект Российской Федерации – заметно отстает от развитых стран. Так, например, «уровень информационной грамотности… жителей Москвы значительно ниже, чем населения ЕС и тем более США. Подсчитанный по сопоставимой методологии индекс информационной грамотности населения Москвы в три раза ниже показателей США и в 1,5 раза – ЕС» [Евтюшкин, с. 30]. Если же сравнивать Москву, как субъект федерации, и штаты США, то окажется, что столица России «имеет худшие показатели, нежели последний в рейтинге штат Западная Вирджиния» [Там же, с. 31].

В российских СМИ некоторое время обсуждалась проблема компьютеризации процесса голосования. Следует отметить, что официальный интернет-сайт Центральной избирательной комиссии РФ (www.cikrf.ru) является одним из самых информативных государственных ресурсов. Идея внедрения интернет-голосования вместо традиционных форм голосования в России вызвала сдержанную реакцию [Макаров]. Попытки внедрения электронного голосования в России неизбежно столкнутся с целым рядом проблем, инфраструктурного характера [Интернет-мониторинг выборов в России]. В качестве паллиатива ЦИК РФ ввел в 2003 году Государственную автоматизированную систему «Выборы», которая успешно функционировала во время избирательного цикла 2003-2004 годов и используется для автоматического подсчета результатов голосования, передаваемых из региональных избирательных комиссий (Федеральный закон РФ от 10 января 2003 г. «О государственной автоматизированной системе РФ «Выборы».).

Особенную тревогу в России вызывают возможности нарушения прав личности в глобальной информационной сети. Права личности с легкостью могут быть нарушены как со стороны других лиц, так и со стороны общественных и государственных структур. В массовом порядке в Интернете нарушаются авторские права, тайна переписки, право на частную жизнь и другие. Отношение государственных органов власти к неконтролируемому распространению интернет-технологий ярко проявилось во время внедрения программы СОРМ-2. СОРМ-2 расшифровывается как программа Содействия Оперативно-Розыскным Мероприятиям. Суть данной программы заключалась в том, что интернет-провайдеры обязывались за собственный счет установить оборудование и полностью отчитываться о трафике, проходящем через их сервер. Программа СОРМ вызвала крайне негативную реакцию со стороны интернет-сообщества, так как задевала финансовые интересы хозяйствующих субъектов, а также ставила под вопрос тайну переписки и частную жизнь интернет-пользователей. По мнению И. Засурского, «мы узнали бы о ней значительно позже, если бы не создатель проекта «Московский Либертариум» Анатолий Левенчук. Проведав о подготовке соответствующего постановления правительства, летом 1998 года Левенчук спланировал кампанию против системы оперативно-розыскных мероприятий и провел ее настолько результативно, что тема прослушивающих устройств закрепилась за Интернетом в России также прочно, как темы компромата, порнографии и хакеров» [Засурский, 2001].

Кроме того, в начале нового тысячелетия Министерства по делам печати и информации вынашивало планы по контролю над созданием новых интернет-проектов. Однако они так и остались нереализованными, и «в настоящее время надзор государства за происходящим в Интернете фактически ограничивается мониторингом со стороны спецслужб (через систему СОРМ-2), который напрямую не влияет на содержание распространяемой в Сети политической информации» [Овчинников].

Оценивая информатизацию органов государственной власти, следует сказать, что она остается на невысоком уровне. С одной стороны, использование Интернета и в более широком контексте новых информационных технологий органами государственной власти имеет под собой существенную материально-техническую базу. Государственные органы власти федерального и местного уровня, по данным Минсвязи России, в 2000 году эксплуатировали около 800 тысяч компьютеров. Причем, в центральных органах власти процент компьютеров на столах у чиновников достигает 95%, а в областных администрациях – 70% [Готовность России к информационному обществу, с. 80]. Однако, по-прежнему, остро стоит проблема введения безбумажного делопроизводства в деятельности государственных органов. Несмотря на высокий процент персональных компьютеров, к Интернету в 2000 г. были подключены только 2% [Там же, с. 80]. Проблема усугубляется тем, что в условиях высокой коррумпированности чиновничества, персональная информация граждан, собираемая государственными органами в базы данных, легко попадает на рынок и становится доступной различным заинтересованным лицам.

Подводя итоги реализации программы «электронного правительства» в России, следует отметить наличие серьезных препятствий этому процессу. Во-первых, речь идет о низком уровне развития телекоммуникационной инфраструктуры и недоступности Интернета для широкого круга пользователей [Кулик, с. 92]. О проблеме цифрового разрыва в рамках России было уже достаточно подробно рассказано в конце предыдущего параграфа. Во-вторых, внедрению электронного правительства «активно препятствует, прежде всего, бюрократия, поскольку компьютерные технологии делают ненужными множество бюрократических структур и с внедрением Интернета она лишается большей части своих функций» [Песков, 2002].

При этом нужно учитывать, что при адаптации государства к условиям информационного общества «чрезвычайно опасно пытаться автоматизировать существующие неэффективные процедуры. В аналогии между электронной корпорацией и электронным правительством этому соответствует известный всем специалистам по корпоративным информационным системам факт: повышение эффективности функционирования корпорации в целом при внедрении информационной системы достигается только при одновременном проведении реинжиниринга бизнес-процессов автоматизируемого предприятия» [Там же, с. 257]. Необходимо радикальным образом менять всю институциональную конфигурацию государственной машины.

Кроме того, существует определенная специфика восприятия программы электронного правительства в бюрократических структурах. Большое распространение в среде чиновничества получило представление о том, что «в России электронное правительство означает в первую очередь повышение эффективности функционирования правительства обычного, а, следовательно, механизмов контроля над гражданами в сфере сбора налогов, борьбы с преступностью и т.д.» [Песков, 2002] Информационные технологии воспринимаются не как инструмент ведения переговоров, а как рычаг усиления контроля над населением.

И, наконец, нельзя отрицать наличие традиционной закрытости российских государственных структур, уходящая корнями в авторитарное прошлое: «Атмосфера секретности как сестра авторитаризма всегда окутывала властные структуры, принятие политических решений рассматривалось как удел властной верхушки – царя, вождя, генсека, президента, а не простых граждан. Отсюда – недопонимание и недооценка роли информационных технологий в современном обществе» [Нестеров].

Учитывая имеющиеся ограничения развитию «электронного правительства» в современной России, становится совершенно понятно, почему наша страна по этому показателю находится на одном уровне развития с такими странами, как Никарагуа или Пакистан. По данным ООН в 2003 г. Россия «твердо» занимала 130-ое место в списке из 169 стран-членов ООН [Шляхтина, Электронные государства во всемирной сети]. По другим данным, основанным на исследованиях Центра публичной политики Университета Брауна, Россия в 2003 г. находилась на 101 месте среди 198 стран мира, а в 2004 г. опустилась на 129 место [Дятлов; Евтюшкин].

Вместе с тем, в последние годы произошло определенное улучшение ситуации. В рейтинге развития электронного правительства ООН за 2012 г. Россия занимала 27 место, находясь в почетном окружении таких стран, как Монако и Объединенные Арабские Эмираты [Россия в рейтинге развития электронного правительства ООН]. Подобный рывок стал возможен благодаря общеэкономическому подъемы, осуществленному в России за первое десятилетие 21 века. Финансирование и серьезная работа Министерства информатизации и связи под руководством А. В. Щеголева дали свои результаты. Особенно заметно на результаты рейтинга повлиял запуск и работа сайта «Госуслуги.Ру».

Также в 2012 г. были приняты поправки в Федеральный Закон «О защите детей от информации, причиняющей вред их здоровью и развитию» и ряд других законов. Эти поправки, по мнению некоторых наблюдателей, фактически ввели в России интернет-цензуру в форме, так называемого «реестра запрещенных интернет-сайтов». Принятие поправок вызвало широкий общественный резонанс, выразившийся среди прочего в виде однодневной забастовки российского сегмента Википедии.

Таким образом, итоги реализации концепции электронного правительства в России неоднозначны. С одной стороны, органы государственной власти сумели за последнее десятилетие осуществить масштабное техническое перевооружение, обучили сотрудников работе с информационными технологиями, создали ресурсы в направлениях G2G, G2B и G2С. Однако, с другой стороны, существуют серьезные проблемы по всем этим направлениям. В области взаимодействия правительственных структур до сих пор отсутствуют единые базы данных федеральных органов власти. Например, таковая база отсутствует в ГБДД, что позволяет перепродавать ворованные автомобили в других регионах. В области осуществления государственных закупок также имеются проблемы, на изучении которых фактически создал себе имя А. Навальный. Что касается государственных услуг населению, то и здесь не все очевидно. Например, не создана система онлайн голосования. Портал «Госуслуги» имеет незначительный фунционал, а работа тех функций, которые существуют, осуществляется с большими перебоями.

Таким образом, проведенный анализ показывает, что государственная политика в области создания «электронного правительства» проводится недостаточно эффективно. Принимаемые усилия носят не политический характер, а скорее управленческий, что в конечном итоге тормозит развитие политической коммуникации через Интернет и другие сетевые технологии. Исследование вэб-страниц основных субъектов российской политики показывает, что партии и политические движения намного серьезнее, чем официальные исполнительские структуры, относятся к этому информационному каналу и осваивают его возможности как в расчете на достижение близлежащих политических целей, так и в плане решения стратегических задач.

Наиболее влиятельным противником построения электронного правительства в России является бюрократия. Кардинальная перестройка системы государственного управления и подчинение «партии власти» интересам российского общества маловероятно. «Консервативная в смысле перераспределения в пользу общества властных полномочий, изменения принципов, методов и системы государственного управления и самодостаточная в социальном аспекте российская государственная бюрократия, очевидно, не может быть активным сторонником любой административной реформы, способной существенно повлиять на ее доминирующее положение в сфере государственного управления, экономической и политической жизни российского общества» [Нисневич, с. 229].

Более удачно государственные органы власти решают задачу формирования в Сети собственного имиджа. Здесь можно отметить встречи В. Путина с представителями интернет-общественности, создание и деятельность сайта «Страна.Ру», интернет-конференции Президентов РФ, конкурс на лучший сайт для него и т.п. Результативность этих акций, прежде всего, «связана с выбором контрагента государства в Сети — им стал Фонд эффективной политики (ФЭП), который имеет солидный опыт работы в Интернете, являясь фактически одним из создателей российского сегмента Сети» [Песков, 2002]. Об этом же пишет и другой известный специалист в области политических интернет-коммуникаций Б. Овчинников: «В роли ретранслятора позиции Кремля в Рунете выступают главным образом информационные проекты ФЭП» [Овчинников, 2002]. После ухода Г. Павловского из Администрации Президента тенденция построения «передового» имиджа на базе информационных технологий сохранилась и усилилась.